低空经济发展的法律适用与战略规划

2025-06-03 14:32 唐珺
近年来,随着国家对低空经济的重视程度不断提高,相关政策在全国密集落地,核心技术加速突破,全国各地也都在纷纷抢滩这一新赛道,角逐万亿低空经济大市场。低空经济的商业化路径处于战略准备阶段,正在通过小规模、区域性试点,持续积累数据和经验,呈现出“非城市场景以刚需优先,城市场景先行试点,后期全域融合”的特点。但这一领域的法律监管和合规要求暂时还不健全,还处于完善过程中,过程中需要深入明确相关法律、法规与合规管理,以期更好地助力产业发展
一、低空经济的发展与国家及地方的推动
(一)界定与特点

1.低空经济的界定
何谓低空,沈海军(20242认为,其范畴一般指垂直高度在1000米以下的空域,特别情况下会根据实际需求拓展至3000米。那何谓低空经济呢?张越、潘春星(2024)认为3,低空经济是以低空航空载运和作业装备技术作为主要支撑,依据国家战略与市场需求,在低空空域实施的各类航空活动及其衍生的相关产业所共同构建的经济模式。从根本而言,这是一种聚焦低空活动的战略型新兴产业。低空经济是属于新质生产力4的典型代表,是以低空飞行活动为核心,以无人驾驶飞行、低空智联网等技术组成的新质生产力与空域、市场等要素相互作用,形成了一个多元化、综合性的经济形态,其对经济发展、社会保障以及国防建设方面起着十分关键的作用。

根据上述观点,本文认为低空经济聚焦于低空空域展开各类飞行活动。其应用场景广泛,不仅在城市空中交通领域发挥作用,还能拓展至低空物流配送,以及构建全空间无人体系等。它以民用有人驾驶和无人驾驶航空器的低空飞行为核心驱动力,通用航空产业作为主体框架,无人机产业占据主导地位,深度融入第一、二、三产业。低空经济的兴起,极大地便利了人们的日常出行。作为载人飞行工具,其能够有效降低低空出行成本,助力低空飞行逐步成为大众常态化出行的新选择。

2.低空经济的主要特点
(1)三维性作业空间一般来说三维立体性很强,很多作业都是“空中飞行,地面作用”,空地联系非常紧密,是典型的依托经济形态发展的立体空间。
(2)产业链集聚。低空经济发展涵盖无人机研发、生产、测试及应用的全链条低空技术产业体系,可以带动在城市综合治理、生态环保、文物保护、文旅体验、物流配送、农林植保等六大类应用场景开展业务
(3)全面融合性在主体体现为 “组合式 ”的经济形态中,核心是飞机与各种产业形态的融合,如 “农林+航空”、“电力+航空”等。此外,低空飞行经济还具有军民融合、空地融合、载人飞行器与无人飞行器融合等特点。

3.发展规模
根据摩根斯坦利等机构的预测(如图一所示),我国低空经济发展势头强劲,将在2029年之前占据全球50%左右的经济体量。而根据业内多家机构预测,国低空经济规模有望在2026年突破万亿元人民币。创新是低空经济发展的核心驱动力,我国在多个领域取得突破性进展,在无人机技术领域尤为突出。根据《全球无人机市场洞察报告》,2024年全球无人机市场规模达到350亿美元。艾瑞咨询分析,2025年该市场规模将保持10%左右的同比增速,在2026年可能突破400亿美元大关。我国无人机市场近年来发展迅猛,到2029年无人机市场销量预计达到370万台,预测期内(2024年-2029年)该细分市场的年增长率为4.10%。2022年国消费级无人机市场规模超过510亿元人民币。如图二所示,我国是全球最大的无人机制造国,同时还在消费级和商用无人机市场占据重要地位。2024年国无人机运营企业数量超过23000家,随着技术的不断革新和市场需求的日益增长,预计国无人机行业在未来几年将继续保持迅猛的增长势头近年来,商用无人机在民用无人机市场中扮演着越来越重要的角色。
图一 低空经济全球格局与我国发展规模
图二 全球与我国无人机发展规模
)国家与省级层面大力推动低空经济发展
20242月,中央财经第四次会议将低空物流拔升到战略高度以来,物流与通航领域的重要会议与重磅政策不断聚焦。同年发布的《有效降低全社会物流成本行动方案》与《交通物流降本提质增效行动计划》将发展低空+物流作为降低全社会物流成本的创新性手段。《通用航空装备创新应用实施方案(2024-2030年)》提出支持研究低空物流解决方案,推动大型无人机支线物流连线组网。《交通运输标准提升行动方案(2024—2027年)》提出研制无人机物流基础设施建设等标准,完善无人化物流配送相关标准,加快推动无人机创新应用场景规模化落地。交通运输部、国家邮政局、民航局等重要部门相继提出将在2025年大力发展低空经济,为低空物流健康发展打下坚实基础。如图三与图四所示。蓝寿荣(20245认为在《中华人民共和国民用航空法》(1995)等基础上,党和政府相继颁布多项空域、航空相关政策。如《关于加快生活服务数字化赋能的指导意见》(2023)等,提出增强产业技术创新能力等任务;《低空飞行服务保障体系建设总体方案》(2018)等,规划低空飞行服务保障体系。制定低空经济产业促进法,是落实上述政策的关键举措,能明确产业界定、范围、监管主体与措施,以法律护航低空经济发展。

图三国家层面推动低空经济发展的重要会议/文件
图四省级层面推动低空经济发展的重要会议/文件
二、国内外对低空经济法律法规的观点
(一)国内现行法律法规的观点
关于对低空经济方面的法治保障国内学界有以下观点。
高志宏(20246认为法治创新是确保低空经济迈向高质量发展的关键支撑。伴随低空核心技术持续突破,我国低空经济的法治建设遭遇全新挑战。必须借助法治创新,助推低空经济实现高质量、健康绿色发展。
蓝寿荣(2024)7认为立法旨在推动低空经济全方位发展。在其发展进程中,需借法律持续应对低空经济衍生的风险与挑战。低空经济产业的成长,离不开法律的规范与保障,如此才能营造安全的法治环境。
张彧(20248认为随着低空经济发展,诸多问题凸显。理论上,要解决低空经济立法中概念模糊、逻辑不清等问题,确立以飞行服务安全为前提、低空空域合理使用为基础、营商环境优化为根本的法价值秩序。以此促进国低空经济发展,完善相关法律构想,推动低空经济产业全面、协调、可持续发展。
综上所述,发展低空经济时,必须制定适宜的法律应对措施,同时充分考虑不同地区的发展差异。低空经济与法律制度相辅相成,随着低空经济产业和技术不断发展,我国低空经济领域的法律制度也会日益成熟。
(二)国外法律法规的相关观点
根据许世琳(2024)中认为9对比国内外低空经济,国外起步早,国外低空经济暂时处于领先。在航空航天领域,国外技术持续创新,多国出台扶持政策与优惠措施。我国在借鉴国外经验后,加上国家大力支持和生产力发展需求,低空经济发展势头良好,呈上升趋势。赵枫(202410认为其以美国斯普鲁斯溪飞行社区为例,它是美国规模最大、极具代表性的航空小镇,旨在打造“飞行+”模式支撑的综合旅游胜地。庄嘉(202411认为“空中+出租”会产生噪声污染,国外的政府将管控“飞行出租车”所产生的噪声污染,对此欧洲航空安全局特意拟定了悬停噪声的评定标准,以此助力对垂直机场周边操作开展噪声评测。但是国外的也探索了很多“低空+”的新项目,将进一步促进了低空经济的高质量发展,如其发掘了“低空+物流”以及“低空+旅游”。因此我国要根据自身资源来找准自身的定位,要不断的创新运营模式,在国内,“空中打的”成为现实,深圳北站启动首个“低空+轨道”空铁联运首航,东部通航AW139直升机从这里起飞。发展低空经济时,需重视其产生的影响,各地应立足实际找准定位,同时持续完善低空经济相关法律法规。

随着国内对此研究愈发深入,我国应抢占先机,抓住发展机遇,借鉴国外发达经济体的成功经验,补齐短板,充分发挥自身优势。综上所述,我国低空经济已初步构建起较完善的法律框架与政策环境,但仍有提升空间。随着低空经济发展,考虑到其跨部门、跨领域特性,需给予针对性的监管与立法支持,推动低空经济稳健前行。
三、低空经济所涉及法律与相关问题
(一)资质许可与合规性
航空器设计制造安全性是发展低空经济的关键环节,而此环节的法律合规性则构建于三大基石之上:型号合格证(Type Certificate, TC)、生产许可证(Production Certificate, PC)及适航证(Airworthiness Certificate, AC)。这些证书不仅是航空器设计生产企业的“准入证”,更是保障飞行安全、维护公共利益的法律防线。关于技术层面“起飞”成功后,eVTOL还需要通过重资格审定,方能步入商业化运营阶段。亿航智能的EH216-S是全球唯一获得三证(型号合格证TC、生产许可证AC、单机适航证PC)的eVTOL航空器。未取得或违规使用上述任一证书,可能导致企业面临生产停滞、产品召回,甚至受到行政处罚、民事赔偿或刑事责任等严峻法律后果。2025年5月发生的昆明滇池eVTOL载人飞碟坠毁事件,以及同年苏州景区低空观光直升机坠落致1死4伤事件。
依据《民用航空法》,在生产、制造环节,民用航空器及其零部件符合经批准的设计并处于安全可用状态,以达到适航性。目前,我国对民用航空器适航性的核心要求在“适航三证”前文所述TC、PC和AC。但并非所有民用航空器都有如此严格的适航审定要求,依据相关法规,以下民用航空器无需适航审定(如图五所示)。
图五   无需适航审定主体
低空企业运营阶段合规主要依托《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》建立“开放类-特定类-审定类”三级风险管控模型,数据安全维度则通过《网络安全法》《个人信息保护法》与无人机数据采集规范的衔接,构筑起“飞行轨迹加密+敏感地理信息过滤”的双重防护网。
(二)相关知识产权风险
知识产权是整个低空经济发展创新成果的法律保障商业竞争的核心武器知识产权法律挑战主要如下。

1专利权属SEP合规风险
从技术领域分布来看,低空飞行器研发与制造是专利布局的核心,占比接近三分之二;在国内创新主体中,大疆凭借突出的专利申请量独占鳌头。大疆的专利布局紧紧围绕无人机核心技术展开,涵盖飞行控制、导航系统、感知技术、多旋翼设计等方面。2015年,大疆先后就专利侵权方面起诉过深圳道通、广州华科尔等多家无人机企业,有的积极应战、有的直接提起侵权反诉,专利争夺战轰轰烈烈上演。低空飞行器与对应基础设施的底层通信和信息互联能力关联到多个关键技术模块,其中必不可少会涉及通信领域的标准必要专利(SEP)和非标准必要专利(N-SEP)技术的许可。就SEP许可而言,涵盖专利声明、FRAND承诺,许可谈判、许可条款设定乃至禁令救济的全流程,各个环节均会受到反垄断监管执法及专利法的规制,2024年底,国家市场监督管理总局发布我国首部针对SEP反垄断问题的行政规范性文件《标准必要专利反垄断指引》,进一步明确了许可谈判各方的高风险行为及其法律后果,为产业链条上企业SEP合规行为提供了操作指引与风险预警

2核心技术和科研实力方面短板
虽然低空经济发展迅速,但是在核心技术和科研方面还是存在着不足。例如小鹏汇天主打“飞行汽车”概念(如旅航者X2),其现有产品仍需跑道或特定起降点,并无真正实现“汽车模式”与“飞行模式”无缝切换。低空经济领作为高科技产业范畴,关键核心技术方面仍较为薄弱。主要体现在以下两方面:
一方面,低空产业在关键技术、核心设备等方面对外依存度较高。以国产航空器为例,在航空发动机、航电系统等核心技术领域,我国目前主要还是依赖进口例如,无人机制造所需的主控芯片、智能仪器仪表和传感器等关键核心元器件,这不仅使得我国整个低空产业发展成本居高不下,而且一旦外部供应受阻,整个产业将面临“停摆”风险,造成在国际竞争中处于被动地位。
另一方面,关键核心技术的研发壁垒众多。在通用航空领域,我国低空核心零部件及关键材料的研发能力相对滞后。这些技术瓶颈限制了我国低空经济自主创新能力的提升,同时也阻碍了产业从低端向高端迈进的步伐,难以在全球低空经济竞争中占据优势地位。

3企业名称注册“跟风”风险
根据企查查数据显示,2024年以“低空经济”命名的企业注册量从2023年的20家激增至188家,2025年仅前两个月已新增128家。从行业分布看,科学研究和技术服务类企业占比最高达28.8%,其次是批发零售业为14.6%,交通运输业为12%,产业链覆盖技术研发、设备制造、场景应用等多环节。低空经济本质上是涵盖空域管理、基础设施、技术标准、商业模式的综合性业态,企业仅追逐概念进行注册企业名称,但实质经营方面缺乏核心产品与技术,这些也无法在市场竞争中真正立足。

(三)核心人员流动与商业秘密泄露风险
2022年,亿航智能多名自动驾驶算法工程师被曝离职加入竞争对手(如峰飞航空),引发技术泄露风险。亿航在财报中承认“人才竞争加剧可能影响研发效率”12。通过例子,得出对于核心技术人员流失可能导致技术泄密,并引发知识产权归属纠纷。在人才管理端,中小型企业普遍缺乏完善的保密机制,核心技术人员流动易引发技术外泄。比如,公开报道中提到,某无人机研发公司就曾处理过2起内部员工泄密事件,一位离职的员工把他们的设计图带走并卖给了竞争对手。
商业秘密保护漏洞:作为企业无形资产的重要组成,商业秘密的保护难度远高于显性知识产权。企业应构建健全的商业秘密保护体系,以防止商业秘密遭到非法获取或泄露,避免不良信息扩散。

(四)飞行轨迹风险
飞行安全是低空经济的生命线,而飞行过程中的法律责任问题是面临的严峻考验。低空飞行器的广泛使用给飞行安全和隐私保护带来了挑战。当利用无人驾驶航空器从事低空经济活动时,可能会接触、收集、传输、存储和处理诸如军事设施、军工设施、低空旅游用户信息、飞行路线等大量涉及国家秘密和个人信息的敏感数据,必须是受到《数据安全法》《个人信息保护法》项下关于个人信息处理规则、数据安全保护义务及《保守国家秘密法》项下国家秘密保密制度的约束。在技术层面,随着低空飞行器数量的激增,其产生的海量飞行轨迹数据存储和传输的压力也越来越大。一些企业或机构的信息安全防护措施相对薄弱,容易成为黑客攻击的目标。黑客一旦成功入侵,就可能窃取飞行轨迹信息,导致数据泄露。在管理层面,部分低空经济相关企业或机构内部管理不善,存在人员违规操作、数据权限管理混乱等问题,也为飞行轨迹信息泄露埋下了隐患。飞行轨迹信息泄露带来的危害是多方面的。对于个人而言,隐私侵犯的风险不容忽视。以无人机航拍为例,如果飞行轨迹信息被泄露,他人就可能通过这些信息追踪到拍摄者的具体位置和行动路线,从而窥探其隐私。在物流配送领域,无人机的飞行轨迹信息与收件人的地址等信息密切相关,一旦泄露,收件人的隐私将毫无保障。对于社会和国家来说,安全威胁更是不容小觑。如果恶意分子获取了关键区域的低空飞行器飞行轨迹信息,就可能利用这些信息进行非法活动,如策划恐怖袭击、窥探军事机密等,对国家安全和社会稳定构成严重威胁。
四、建议与规划
陈贇(2024)认为要抓紧制定有关低空经济发展战略规划,并且要建立支持低空经济发展的政策体系,从实际出发,实事求是 。
(一)完善相关法律法规体系
对于所面临的资质许可与合规性风险和相关知识产权风险,制定专门的知识产权法规或在现有知识产权法律框架下增加低空经济相关条款。在空域管理13优化方面上,建议增设“低空动态网格”条款和空域共享平台。政府要参与激励与引导,对积极进行知识产权保护的低空经济企业给予税收减免等鼓励方式。以及对于数据与隐私保护14,建议实行“地理信息遮蔽”义务和数据主权条款。强化政府相关部门应系统梳理低空经济涉及的资质许可和合规性要求,形成清晰的法规文件。对现存法律法规的筛选和整合,以保障法律法规的协调性和连贯性。在法律法规体系上。肖飞(2024)则认为要以法治护航,助力低空经济平稳持续发展。因此,对于低空经济后续的持续发展,得要依靠政策法规支撑技术进步正在不断影响侵权认定标准2025 5 月,南京新街口丽思卡尔顿酒店发生无人机“贴脸拍摄”事件:住客陈先生在55层套房内发现窗外无人机多次悬停,拍摄画面可能涉及隐私。这些都急需构建"技术赋能+规则创新+多元共治"的立体治理体系。在法律制度层面,建议加快出台《低空经济数据安全管理条例》,明确数据主权分级制度、隐私保护技术标准和交易合规指引
(二)加强专利战略规划
专利布局有助于构建竞争优势,提升国际竞争力。企业通过战略性专利布局,好比在天空中布下一张张无形的网,抢占技术制高点。专利运营在推动科技成果转化与产业合作方面发挥着关键作用,有效促进产业链的协同发展。借助专利许可、转让等运营手段,能够推动技术在行业内广泛扩散,强化产业协作,带动整个低空经济的高速发展。还可以通过专利交叉许可,实现技术成果共享,有效提升技术的兼容性与互操作性。
(二)加强飞行安全和保护
1强化飞行安全
蓝寿荣(2024)在发表中认为,发展低空经济时应要以安全为底线,强调安全第一。树立飞行安全的意识,还要完善法律制度,形成防范低空经济风险的运行机制。建立健全飞行安全管理制度,加强对飞行人员的培训和监管,提高飞行安全水平。2023年,杭州第19届亚运会为保障赛事平稳开展,就已经推行了临时性的管控举措,建立航空安全防线——禁止“低慢小”航空器和空飘物在相关区域飞行20255月,国家发改委在新闻发布会上明确提出低空经济“先载货后载人”“先远郊后城区”的发展原则,本质上是对风险等级的科学排序——货运场景可通过标准化流程降低事故概率,而载人飞行涉及公共安全,需更严格的适航认证与应急保障体系,为万亿级产业划定清晰航道。
同时,政府监管在飞行轨迹信息管理中扮演着至关重要的角色,是保障国家安全的“防火墙”。低空飞行涉及到国家的空域安全,政府必须对飞行轨迹信息进行严格监管,防止不法分子利用低空飞行器进行间谍活动、恐怖袭击等危害国家安全的行为。通过实时监控飞行轨迹,政府可以及时发现异常情况,采取相应措施,确保国家空域的安全。
事实证明,行之有效的风险管控手段,能够进一步提升了飞行安全,能为低空活动筑牢安全网,显著提升低空飞行的安全性与可靠性。

2保障各种飞行数据隐私的安全
在数据和隐私保护方面,应格外加强低空数据信息安全与隐私防护,刘力(2024)认为15可从两个主要方向着手:其一,在技术与行为规范层面,需大力创新加密解密技术,依据实际需求挑选适配的加密算法,以此对低空飞行数据进行全方位保护。其二,在数据处理与意识提升层面,充分借助大数据分析等前沿技术手段,从源头降低隐私泄露隐患。
用户作为飞行轨迹信息的所有者,对自身的飞行轨迹信息拥有不可侵犯的权益。隐私保护是用户最基本的诉求,用户不希望自己的飞行轨迹信息被随意泄露,从而暴露自己的行踪和生活隐私。以个人使用无人机进行航拍为例,用户的飞行轨迹信息可能包含其家庭住址、经常活动的区域等敏感信息,如果这些信息被泄露,用户的生活将受到严重干扰。知情权也是用户权益的重要组成部分。用户有权了解自己的飞行轨迹信息被收集、使用和存储的情况,以及企业和政府将如何保障这些信息的安全。在面对一些涉及个人隐私的飞行轨迹信息处理时,用户还应该拥有选择权,即选择是否同意将自己的信息用于特定的目的。为了增强用户对数据使用的参与度和控制权,企业和政府可以采取一系列措施。例如,企业在收集用户的飞行轨迹信息时,应该向用户明确告知收集的目的、方式和使用范围,并获得用户的明确同意。政府可以加强对用户权益的保护,制定相关法律法规,规范企业和政府对飞行轨迹信息的处理行为,确保用户的合法权益不受侵犯。

3、相关企业与员工必须签署保密协议
在低空经济产业领域中,企业与员工及时签署保密协议显得尤为重要。这不仅符合法律层面的基本要求,更是确保企业战略管理得到有效保障的关键环节。企业应完善知识产权管理制度,制定严格的保密协议和竞业禁止协议,以减少核心人员流动所带来的潜在风险。同时,制定严格的隐私保护政策,规范低空飞行器的数据采集和使用行为,确保个人隐私不受侵犯。对于涉及个人隐私的飞行活动,应建立相应的审批和监管机制,确保活动的合法性和合规性。(4
(三)筑牢低空经济基建根基
首先,要加速低空经济硬基建。这里的“硬基建”是支撑低空飞行器起降和备降活动而建设的一系列场地及其配套设施大力推进起降基建网络完善。着重加大通用机场建设投入,优先扶持具有显著社会公益属性且建设成本可控的通用机场项目16。通过优化机场布局,提高机场密度,构建更为完备的低空起降点网络,为低空经济发展提供坚实的硬件支撑,推动低空经济在更广泛区域实现高效、有序的发展。这不仅能直接服务于低空运输、旅游观光等产业,还能吸引更多资本和技术投入,形成产业集聚效应,推动区域经济发展。截至2024年底,我国已有451个通用机场,各省区市纷纷着手低空新基建的规划和布局
其次,要推进低空经济软性基建,这里的“软基建”是除了物理设施之外的数字软件服务系统,包括低空融合网络、低空信息服务系统、飞行监控管理系统和低空基础设施管理系统。这些系统为低空飞行活动提供动态监测、智能调度、实时情报等服务,支撑低空安全保障及管理服务需求。
再次,低空经济基础设施建设需要朝着绿色低碳、安全的方向发展,应当将氢能产业和低空经济相结合,利用当地丰富的风光绿电为制氢、氢液化、航站楼等机场设施供能,就地制氢就地使用,可实现“能源自给、零碳排放、高速快捷”的低空经济创新发展模式。

(四)攻坚核心技术
聚焦固定翼飞机、固定翼/多旋翼无人机、eVTOL及无人直升机等整机研发,主控芯片、三电系统、中小微型发动机、机载传感器等关键零部件,以及高效动力发动机系统、机载系统、飞行控制等核心系统,开展技术攻关。鼓励低空经济产业链上下游企业与高校、科研机构组建重点实验室、技术创新中心和企业技术中心等创新型研究机构,构建“基础研究+技术攻关+成果产业化”全过程创新生态链。并且数字化时代,大数据与人工智能技术正逐渐渗透到低空经济的各个领域,成为推动低空经济智能化发展的“智慧大脑”。
基于以上种种,在政府层面,要加大对低空经济的资金投入与政策支持,设立低空经济核心技术研发专项基金,增加政府对基础研究、关键核心技术攻关项目的资金支持。在企业层面,为了加速技术的创新迭代,对于核心技术和科研上,必须强化科研投入,鼓励高校、科研机构与企业深度合作,打造产学研一体化的创新体系。切实做到与攻克能源革新智能进化

(五)着力培育行业发展领军人才
鼓励低空领域龙头企业与高校在教学研究、人才培养、专业培训等方面加强协同,培养更多的低空领域专业人才。鼓励企业加强内部培训和人才引进,提高员工素质和能力,满足低空经济产业发展需求。引导通用航空人才市场吸引各类专业技术人才,同时积极吸纳紧缺的创新型教育、科研人才,合理利用人力资源储备,完善产业链布局。
五、结语
低空经济的发展,本质是技术创新与法律合规的博弈与融合。国家需要从空域管理、飞行合规、知识产权、数据安全、产品责任等多个维度构建全方位的风险防控体系。低空经济的蓬勃发展离不开“政策先行、法治护航”的双轮驱动。未来,低空经济发展必以“法律护航、创新驱动”为导向,实现经济、技术与合规的大丰收。

投稿作者:

唐 珺 ,广东金融学院品牌建设与创新战略研究中心主任,法学院副教授,商科博士后

莫桂喜,广东金融学院品牌建设与创新战略研究中心电商法专业助理

陈传熙,广东金融学院品牌建设与创新战略研究中心助理,法学院21级

参考文献   向上滑动阅览

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文源:低空新视界

作者:唐珺等


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