好文 | 龙卫球：我国低空经济技术规制的语境和内涵

北京航空航天大学法学院教授

近年来，我国经过航空航天、信息科技、生物科技等新技术的发展积累，特别是随着无人机、人工智能、无人驾驶、纯电动技术等的跨越式发展，在无人机、电子垂直起降航空器（eVTOL）、小型飞机等低空飞行器装备领域取得了令人瞩目的领先优势。其中，无人机常被人誉为当代科技发展的顶峰。同时，我国也在低空飞行相关的低空信号传输、空中监管、安全管理等领域具备了相关技术转化和集成条件。

这些技术进步，使得经济规模化地开展低空飞行活动的条件基本成熟，相关经济形态呼之欲出。我们将这种未来可能的以低空飞行为核心的经济形态，称之为低空经济。

低空经济代表了新质生产力的发展方向，逐渐成为全球经济的重要增长点，涉及航空器研发、制造、运营、服务等多个领域，对于提升国家综合实力、促进产业升级、改善民生福祉等方面具有深远的战略意义。我国党和政府高度重视，将之纳入国家发展的战略产业范畴。

2023年12月，中央经济工作会议首次将低空经济定位为战略性新兴产业。2024年3月，《政府工作报告》将低空经济描述为经济发展的新增长引擎，进一步为低空经济发展提供宏观政策指引。2024年2月，习近平总书记在中央政治局集体学习会议上特别强调，要做好国家空中交通管理工作，促进低空经济健康发展。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革   推进中国式现代化的决定》明确提出“发展通用航空和低空经济”，将之写入党的重要纲领文件。

低空经济作为可能的潜力经济，为新一代低空技术所催生。从空域资源的角度来看，低空经济也需要利用空域，从这一角度说，低空经济属于广义航空经济范畴。不过，低空经济需要利用的是低空空域部分，区别于主要在较高空域层面飞行的军用航空和民用航空，在这一点与通用航空相近，有观点甚至将之视为通用航空的一部分或者说新发展。

但传统通用航空一般在3000米以下空域飞行，而低空经济开展的飞行一般是在1000米甚至是600米以下进行，这是以往技术上难以实现规模化飞行或利用的空域，因此无论是从实现的技术条件还是从对相关主体利益关系的影响，抑或对于管理的特殊需求来说，低空经济都具有较大差异性，需要与传统通用航空经济区别对待。这种差异本质上是由低空技术作为一种新质生产力技术的特点引起的，属于不同代际的差异。

低空技术应用具有广泛社会经济效益。

一是在技术应用意义方面，低空技术应用引发了众多行业发展范式的转变，其在提升生产力、优化生产效率、降低生产费用、提高作业精度方面具有明显优势。

二是在经济效益方面，低空技术应用将创造巨大经济效益。2023年，我国无人机飞行2311万小时，低空经济规模超出5000亿元，后续仍有广阔提升空间。

三是在社会效益方面，低空技术应用还具有许多意想不到的积极效应，包括：有助于保障生命财产安全，将工作人员从高危活动中解脱出来，也可通过高效的物资投递活动用于应急救援，如一架无人机曾用不到五分钟的时间在两家医院之间运送了一个肾脏，提高了器官运送效率和安全性；有助于提高创新能力，如无人机拍摄为艺术创作提供了全新视角；有助于绿色发展，如无人机可以比卡车消耗更少的能源，eVTOL用电力代替内燃机提供动力，可以降低温室气体排放，降低飞行噪声。

发展低空经济的战略能否真正落地，取决于在生产关系层面能否对低空技术发挥作用及时做出适应性变革，重点是法律制度规范层面的革新。我国已经处于法治时代，中国式现代化必须在法治轨道上进行。

马克思主义认为，生产力决定生产关系，生产关系应当顺应生产力发展，否则就会成为阻碍而被历史抛弃。美国学者德隆·阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）和詹姆斯·A.罗宾逊（James A.Robinson）在《国家为什么会失败》一书中研究工业文明为什么会在英国发生时也发现，其根本原因正是英国通过革新生产关系及时顺应了生产力。英国发展起一套具有包容性的经济制度，使得能够有效利用当时出现的技术进步、扩张、投资的动力以及技能和才能。

鉴于国际上通用航空蓬勃发展，我国十几年前开始就注意到空域使用效率问题，曾经多次尝试进行低空空域改革,推动通用航空事业发展，但实际效果并不明显。其原因是多方面的，其中一个关键因素在于我国通用航空技术当时还不够先进，使得空域管理制度变革动力不足。

但是，我国当前低空技术具有足够的先进性和巨大的可转化前景，作为发展低空经济的新质生产力条件已经成熟，良机不容错失。低空经济法律变革需求广泛，从适配生产关系功能而言，重点应该是低空技术有效作用于低空经济的制度需求问题，难点则是作为其基础的规制模式问题，选择何种规制模式本身决定了基本规制方向和创新需求。

从我国低空经济发展要求来说，目前一般民商经济法律制度，包括以严格空管体制为出发点的民航法律制度，明显存在适用局限，甚至障碍。关于科技促进和成果转化的立法，对于低空技术的促进和产业化应用来说，具有一定的适用性，但针对性不足。那么应当从何种角度加以改进，以便低空经济得以顺利落地，实现预期发展构想呢？本文拟以此为出发，就我国目前低空经济发展所需要的规制模式创新进行探索性研究。

（一）全球创新技术经济的兴起与博弈

低空经济非常复杂，具有多重属性，因此也就存在构建多规制体系的必要。但是，低空经济本质上是一种创新技术经济。低空技术在当下被视为新质生产力，是因为其具有创新技术属性，对比现实中已经得到成熟应用的技术而言，更具有先进性或者说未来引领性。研究低空经济制度规制体系，应该特别关注到低空经济所具有的创新技术经济属性。

从20世纪中叶开始，创新技术经济现象受到特别关注，源自这一时期技术创新和经济发展关系发生蝶变。20世纪50年代，随着科学技术在经济增长中的作用日益突出，特别是随着航空航天等一批前所未有的重量级的新科技的出现和应用，技术创新开始不断刺激经济发展，相关国家开始认识到“创新技术+经济”的价值，主动进入一个将创新技术与经济融合的关系加速期，也形成了政策驱动创新技术经济发展的趋势。

在人类历史长河中，技术创新虽然一直没有断过，但总体较为缓慢，经历了旧石器、新石器、农耕技术再到工业技术的演化过程。进入工业文明之后，技术演化逐渐加速。继而，从量变到质变，随着航空航天、信息科技等重大科技创新的面世，终于使得创新技术经济显性化，并且成为国家之间开展经济竞争和博弈的关键形态。

伴随全球范围内创新技术经济的崛起，有关技术创新与经济增长关系的研究，也成为经济学最为活跃的领域之一，催生了创新技术经济理论或所谓创新技术经济学。创新技术经济理论属于广义创新经济学的一部分。

著名经济学家熊彼特（Joseph A.Schumpeter）最早将创新看作经济发展根源,他从“动态”和“发展”的观点分析了“创新”和“资本主义”，认为通过引进“企业家”和“创新”而导出了资本主义，并认为所谓“创新”，就是建立一种新的生产函数，把一种从来没有过的关于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产关系。熊彼特的创新概念范围广，包含创新技术，但又不限于创新技术。

20世纪50年代，索罗（Solow）首次将技术作为外生变量建立了新古典经济增长理论，揭示了技术进步对经济增长的重要贡献，可视为创新技术经济理论的开始。20世纪60年代，经济学家阿罗（Arrow）试图另辟蹊径，将发明创新纳入经济学理论，把发明看作生产知识和信息的活动。到了20世纪80年代，罗默（Romer）、格罗斯曼（G.M. Grossman）等进一步将技术进步当作经济长期增长的内生源泉，创新技术经济观念进入主流视野。应时而生的创新技术经济理论既是一种理论，同时更是一种实践指南，对于现实中科技创新经济不断迭代具有直接的指导意义。

自20世纪50年代以后的七十多年里，各国对于创新技术经济的追求日益攀升，逐渐达到了剑拔弩张的程度。以美国为代表的西方国家，对于创新技术经济追求更是可谓登峰造极，引发不同国家之间高新技术产业经济博弈现象。“二战”结束后的25年里，美国在工业生产和新兴高科技领域无疑是发展最为迅猛的，占据绝对主导地位。但是，其他主要工业国家很快就发现了高新科技的经济价值，奋力追赶，到了20世纪70年代，美国在很多科技产业的领导力被削弱。

20世纪90年代，各国出现了迈克尔·波特（Michael Porter）在《国家竞争优势》一书中提出的以突出科学技术革命为特点的“产业集群现象”。产业集群是创新技术经济化的加强版，不仅出现在大量的传统工业、制造业中，更是出现在具有颠覆性技术革命意义的航空航天、电子信息、金融、生物制药等高新技术行业领域中。

20世纪90年代后期以后，很多国家制定和实施了国家创新战略，旨在激发经济体商业创新的潜力。一方面，它使得世界经济迭代加快，任何国家如果想取得领先地位，在全力支持创新技术经济发展方面就不敢掉以轻心。参与竞争和博弈的国家认识到，唯有不断创新才能够驱动经济增长，如果失去了创新优势，国家就会因失去高附加值行业而导致相应的低生活标准。为此，相关国家积极采取“创新追超”战略，尽力发展并吸引高附加值产业，这些产业可以为当前全球创新型经济发展提供动力。

但是另一方面，它也带来了过度博弈风险，甚至可能抑制真正的创新发展。就此而言，目前国际社会所面临的主要挑战之一，是能否在选择双赢的高效创新和摒弃胜负分明的低效创新中，携手建立一个强大的全球创新经济。总体上来说，今天在经历科技创新和创新技术经济多轮迭代之后，美国仍然在高新科技发展和产业化上保持优势，尤其在具有战略意义的重点领域，如航空航天产业、信息科技产业、生物科技产业等。这些领域，都属于典型的创新科技经济领域。

我国在20世纪50年代新中国成立初期，就特别关注技术进步对于国家安全和竞争的意义，从特殊发展环境和条件出发，通过举国体制、国家工业化等体制机制，推动自身国防重器研发和国家工业化进程，取得了令人瞩目的成就。但是总体上来说，这一阶段科技进步普及化能力不足，与经济市场结合的动力、能力受限。

20世纪八九十年代，我国实施改革开放之后，转为以经济建设为中心，实施科教兴国战略，提出科学技术是第一生产力。在此政策氛围下，技术创新和经济结合得到重视。同时国家为了突出技术进步对于经济建设和社会发展的作用，先后颁布《专利法》《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》等知识产权和科技法律。我国创新技术经济由此迅速发展起来，也催生了关于创新技术经济的理论和法律政策思考。

从中国创新政策发展阶段看，今天已经走出一味学习和消化外国技术阶段，进入自主且集成的创新阶段，旨在建设科技强国。经过四十多年的努力，我国总体上不仅在高新技术产业上拉近与西方国家的距离，而且在很多新兴技术领域也形成了自己的优势，这些领域包括航空航天、能源科技、信息科技、生物科技等。这些科技进步不断推动着相关创新技术经济形态的形成和发展。目前，我国低空技术能够获得突破性进步，系出自上述优势科技相互融合的结果，从而使得低空经济作为极具未来前景的创新技术经济新形态成为可能。

（二）创新技术经济的认识论：技术主导与国际博弈

创新技术经济（有时也可混用为创新经济、技术创新经济概念）依其本质理解，具有突出的创新技术主导性。在创新技术经济中，技术本身不仅具有要素性特点，而且在所有引发经济意义的诸要素中作用更加突出，极为关键。

但是，创新技术经济不能简单泛化为仅具有技术参与因素的经济形态。理论上讲，今天所有的经济形态或多或少都具有技术参与的特点，但只有其中技术创新占据主导地位时才属于创新技术经济。关于创新技术经济评判标准的观点不一。有的研究，将创新技术经济与产业集群现象联系起来，突出创新经济活动积聚上的重要性，不仅考虑技术相关的投入产出关系，还考虑国家或地方的制度结构，是否存在创新区、创新环境的打造，使得创新之间的关系网络形成了一个“区域创新体系”。

有的研究，将创新技术经济与经济结构联系在一起，提出一种系统观点，着重于看新技术引进是否导致了经济体系的变迁。有的研究，则将这种主导性标准理解为具有产业变革意义。如弗农·W.拉坦（Vernon Ruttan）在著述“技术创新与产业变革”的项下，列举了农业产业（农业在20世纪60年代后，超越资源开发、保护型耕作模式阶段，进入扩散技术农业、高回报投入阶段，呈现大机械化、生物和化学技术密集应用的产业化特点）、照明、动力与能源产业、化工工程和石油化工产业、计算机产业与半导体产业、生物技术产业等。

笔者认为，上述观点都有合理性，但在今天有必要同时突出技术主导和国际博弈双重标准，进而将创新技术经济限于航空航天、信息科技、生物科技等同时具有战略竞争地位的技术经济形态范畴。创新技术经济与一般意义的技术经济形态比较，除了具有技术主导的特点，还应同时具有战略地位极差。创新技术经济可以表现为动产经济领域的添附经济，但只有达到具有战略竞争博弈级别的技术含量极高的添附经济（包含材料加工经济），才可归为创新技术经济，如今天的芯片产业经济。创新技术经济也可以表现为不动产经济领域的自然资源经济。

但一般意义的自然资源经济偏重自然资源条件，而创新技术经济更加偏向于技术条件。虽然人类很早就在土地活动和海洋活动的基础上奠定了土地经济和海洋经济的发展基础，但是应承认，所有的资源经济都要依赖于一定的技术条件条件。比如，传统土地经济，便根源于耕种技术、放牧技术、养殖技术、建筑技术等，并随着这些技术的发展，土地经济自身也不断发展。随着探矿和采矿技术的发展，还出现了矿业经济等特殊土地资源经济形态。随着航海、远洋捕捞、海水开发、海底开发等技术出现和发展，海洋资源经济也获得演化并不断发展。但是本质上，我们还是将它们看作以自然资源为本的经济。

航空航天技术、互联网技术、生物科技等出现之后，我们才可以说，创新技术经济出现了。人类发明了航空器、航天器、无线电装备，使得天空利用的梦想成真，于是诞生了以技术为主导并具有战略意义的空域经济、太空经济、频谱经济。后来，人类又发明了互联网、移动手机、平台、数据集、云计算、算力、人工智能等信息虚拟技术，使得数字经济这种虚拟空间经济也成为战略新经济。航空航天、无线电技术、互联网技术从出现开始，就表现出与以往技术很大的不同，成为相关经济形态发生和演化的关键决定因素。相对空域资源、无线电资源本身，航空航天经济、无线电经济、数字经济更加依赖于创新技术本身。

（一）我国低空经济作为创新技术经济发展的基础

我国当前迎来低空经济发展机遇期，从技术基础层面来说，在于新一轮低空技术得到系统化突破，这是最根本前提。

首先，我国无人机经过多年自主创新发展，终于迎来高光时刻。目前规模以上的无人机企业就达2000多家，产值自2024年起达到2000亿元人民币以上，占据全球70%左右的市场。据统计截至2023年年底，国内注册无人机126.7万架，2024年上半年新注册68.4万架；到2030年，我国无人机可望进入万亿产业俱乐部行列。这种无人机的先进性和体量的成长，本身可以成为产业化的重要基础。

其次，我国电动汽车从新能源战略出发，多年致力于“弯道超车”，在电池和储存技术上取得重要突破，转而为无人机、eVTOL等新一代低空飞行器向低噪声、高环保方面发展创造了可能。与此同时，卫星导航技术和人工智能的发展，使得低空信号传输、空中监管、安全管理等具备了迭代条件，能够很便利地形成支持低空飞行集成的管理条件和配套设施。这些技术直接使得新一代以无人机、eVTOL、小型飞机为代表的低空飞行装备，具备了向低空飞行产业化蜕变的可能，为低空经济发展在技术上做好了准备。

我国目前着力发展低空经济，也是为了弥补过去通用航空未能发展起来的遗憾。从空域经济的角度来说，空域是一种极其稀缺的资源，特别是在航空技术发展出通用航空器之后，除了军航、民航（公共航空运输），本来可以大力发展通用航空。通用航空是除公共航空运输和航空作业运输之外的航空器飞行，从通航技术获得突破发展的角度来说，依靠通用航空器飞行其实更加具有便利性。

为此，欧美国家在通用航空技术出现之后，迅速发展起通用航空，高效地利用民航公共运输通常不做使用的3000米以下的空域资源，获得了极大社会经济效益。例如，美国在1994年颁布《通用航空振兴法案》之后，其通用航空便被极大地推动发展起来，进而成为通用航空强国。其产业规模本身虽然不及商业运输，但作为高附加值的产业，对飞行器制造和以旅游业为代表的间接经济活动具有很强的外部性。

美国通用机场数量，据2020年统计就接近2万个，其中公共机场5217个，私人机场14702个；通用飞机数量，截至2023年则达到21.3万架。2021年，美国通用飞机制造营业额增长至139.72亿美元，占全球市场的59.4%；共有飞行驾驶员执照72万本，航线运输驾驶员执照占比22.75%，私人飞机驾驶员执照占比22.41%，其余则为占比最多的学员执照。2023年，活跃的通航飞机约21.4万架，通用航空飞行时数累计达到2860万小时，为美国经济贡献3390亿美元，支持130万个岗位。

我国为发展通用航空事业，二十余年以来多次试图推动低空开放，但始终未达到预期发展效果。2003年，国务院、中央军委颁布了《通用航空飞行管制条例》，旨在促进通用航空事业的发展，此后又多次提出改革空域管理制度。有关部门相继颁发《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号）、《民航局关于通用航空分类管理的指导意见》（民航法〔2018〕80号）、《民航局关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》（民航法〔2019〕5号）等。

但是很遗憾，我国通用航空一直没有能够如预期那样发展起来。与美国对比，我国通用航空产业规模不到其5%。据中国航空器拥有者及驾驶员协会通用机场信息平台的数据显示，截至2024年年底，全国注册及备案的通用航空机场只有496个；另根据《中国通用航空发展报告》（2023—2024）数据显示，2023年，全国传统通用飞机机队在册飞机总数为5016架。2023年，通航作业飞行仅136万小时。

我国通用航空发展不足的原因是多方面的。其中一个原因，在于作为航空技术后发国家，我国在通用航空技术方面本身还存在追赶的过程，需要积累。有观点指出，到目前为止通用航空器动辄几千万元甚至上亿元，对应我国人均购买力，难以普及。另外一个重要原因，在于法律制度跟进不及时，对通用航空发展支撑不足。其中，空管体制转型不力是一个重要因素。

我国空管体制成型于空防能力脆弱的新中国成立初期，以军管为主导，难以适应通用航空发展所需要的灵活性。

首先，我国现有空管体制，将空域防卫看成唯一中心目标，不仅视为最高层次，在使用空域上具有最高的优先权，而且在平时的空域管理中也需要几乎无条件地优先照顾军事训练需要。

其次，虽然逐渐发展出民用航空，但主要限于公共运输的需要，且奉行基于严格公共安全考虑的空域使用原则，确保空域使用不能妨碍地面安全和公共安全。在这种情况下，空域主要是军事安全和国家安全的观念领域，严重忽视其可作为飞行经营的重要经济资源价值。可见，对此种空域体制如果不加调整，通用航空事业难免举步维艰。

从通用航空事业作为一种创新技术经济的本质角度来看，其发展不畅的原因，其实应该远比上述原因要更加复杂和深刻，根本上来说，体现为在整个制度系统上存在重要的支持不足。空域管理体制改革不力，仅仅是制度系统支持不足的其中一环而已。此前对通用航空发展的改革，制度供给主要还停留在政策宣示上，从其作为创新技术经济的根本特点来看，除了未对空域管理体制作出有针对性的改革之外，在推动通用航空技术实现成功研发、转化并顺利产业化整体制度设计和配套方面，更存在巨大空白。

现在，国家将发展低空经济作为战略性新兴产业写入重要文件，上升为“健全现代化基础设施建设体制机制”的重大命题。低空技术得到突破性发展，低空经济的技术条件趋近完备。低空航空器几万元、几十万元、几百万元不等，对应我国国民的人均购买力，低空飞行的民众普及已具备现实可行性,完全有条件结合各种生产、生活场景加以应用。在这种情况下，我们如果不抓住低空经济发展机遇，就等于在国际竞争博弈的现实背景下，拱手将发展高附加值产业的机会让给别人，放弃“创新追赶”的战略机会。

（二）我国低空经济对规制模式的选择逻辑

我国低空经济的高质量发展，根据其作为创新技术经济的本质，不能仅仅依赖于一般经济形态的法律制度保障，而是需要通过创制一套符合自身特质的合理规范系统来加以支持。低空经济作为创新技术经济，依其技术主导性本质，要获得落地发展，应当倚重创新技术本身。这就要求我们在对其法律规制设计上，不能像对传统经济形态那样，仅仅关注经济行为、经济活动本身，而是应该将重点同时甚至更加重地放到对低空技术的作用规制上，使低空经济作为创新技术经济的关键要素得以成熟并配置到位。

米特亚·科瓦奇（Mitja Kovac）在最近的研究中指出，选择适当的规制和监管框架对新型航空技术和产业的发展至关重要，并提出应采用一种基于技术规制的混合模式（Hybrid Model of Technology Regulation）。这种重视技术规制的思路，契合低空经济作为创新技术经济的本质认识论，对于我们构建和完善低空经济发展规制具有借鉴意义。

技术规制混合模式，包括技术规制和非技术规制多个方面的要求，但是应以技术规制为主导，否则就会缺少最基本的创新技术支撑。这种规制模式不抵触一般经济规制，但强调技术规制的必要性和特殊价值；同时，虽然可以参考已有的其他创新技术经济的规制模式，但是在如何促进和应用低空技术方面，需要引入若干独特的有针对性的机制。

由此展开，我国发展低空经济的法律改革重点，目前应当聚焦于如何提升关于低空技术促进和产业化应用的法律规制设计。其基本内涵有二：一是应通过规制确保低空技术始终具有先进性，否则谈不上是新质生产力。低空技术本身必须确保是先进的，不仅目前在全球范围具有竞争力，并且在将来具有可持续性，否则难以支撑创新技术经济。二是应通过规制确保低空技术的产业化应用到位，推进其有效经济化。低空技术作为新质生产力，应避免沦为只有技术创新而没有经济意义的技术空置。

低空经济技术规制混合模式，固以突出技术规制为特点，但其作为一种混合模式，仍然存在更多的系统性规范需求。笔者已在另文中揭示低空经济规制具有多样化特点。例如，低空经济也是一种产业管理架构经济，随着低空经济形态不断演化，呈现极其复杂的产业结构特点。低空经济高质量发展的实践基础，最终是围绕低空飞行活动构建门类齐全、主次分明、功能协同、结构合理的现代化产业体系。

鉴于此，低空经济规制同时也要引入一套复杂的产业管理规制方法，借助法律管理规范将低空经济活动整合到低空管理秩序之中。体现为：在产业保障的视角下，瞄准低空经济产业的结构性、层次性、复杂性和不确定性，提炼管理规律需求；关注多主体、多链条、多门类和多应用场景的管理规范的复杂性，做好统筹协调与分类管理工作；灵活运用主体规范、行为规范、权利、义务和责任规范、管理规范等，对相关经济关系和利益关系进行必要的规制，保障和引导其高效、有序、安全、健康开展。

另外值得注意的是，低空经济多规制体系架构下规制相互之间虽然存在功能差异，但也存在功能和内容上的重叠，因此低空经济规制需要理清线头，处理好交错设计问题。

（一）确保低空技术先进性的规制需求

针对低空技术自身演化规律，共同或者个别化创设旨在保障相关低空技术能够顺利创新或者取得具有比较优势的创新效果的特殊法律制度。这一部分技术规范主要体现为低空技术创新规范，可以区分为技术合规规范和技术促进规范两类。前者主要是为相关技术及其产品设定技术门槛和技术合规要求；后者则属于科技创新促进规范。

低空经济国际竞争，既是产业本身的竞争，更是创新技术规制的竞争，不仅关系到技术标准制定竞争，也关系到该领域技术国际竞争能力和话语权的掌握程度。只有具有先进的技术规制支撑，才能在技术标准建设上具备竞争地位和话语权。

1.全面认识低空技术是一个系统范畴

低空技术由一系列需要持续优化的先进技术构成，是一个庞大的技术集成系统，包括但不限于新型航空器生产制造技术、飞行保障技术、作业专用技术等技术手段。为此，所有具体的技术以及其集成都需要以有效促进，无论是具体技术缺漏还是集成能力不足，都可能使低空技术最终难以成熟，以至于不能应用。从这个意义上说，低空技术的发展布局，应当是集群的布局，系统而复杂，需要精细规划。

具体包括：（1）新型航空器生产制造技术，即无人机、eVTOL等低空飞行器制造技术。它们是低空技术中的飞行主装备技术，是低空经济发展的关键和直接推动力，处于龙头地位。机器人技术、自动化技术的不断创新和迭代推动了无人机和eVTOL等可适用于低空飞行的新型航空器的研发和成型。

（2）低空飞行保障技术，这是低空飞行器得以集成和规模化飞行的重要保障条件。一是电子围栏技术，在保障飞行安全，防止非法入侵方面具有重要潜力。二是“识别—防撞”技术，可以避免或减少相撞风险。三是飞行坠落应急装置、自动返航技术，保障航空器低空飞行中的可控性。四是先进空中交通技术，为低空飞行的安全和效率提供更智能、更可持续的技术支撑。

（3）作业专用技术，为低空经济的多样化场景提供技术保障。技术作业专用技术与新型航空器形成叠加效应，为低空应用场景的拓展提供了不可或缺的支持。例如，配备摄像头的无人机可用于航空摄影，配备遥感技术的无人机能够测量作物高度，配备生物传感器的无人机可用于检测空气和水质。

2.我国低空技术发展所需要的技术规制目前主要体现于技术合规领域

我国现阶段低空技术相关立法，主要是通过确立技术标准管理、准入管理等机制，明确低空技术的合规要求。

具体而言，《民用航空法》在航空器制造层面，在确认无人驾驶航空器属于航空器的同时，承认了其可以具有规范上的特殊性。2022年中国民用航空局（民航局）发布《民用无人驾驶航空器系统适航审定管理程序》，同年发布了行业标准《低空飞行服务系统技术规范第1部分：架构与配置》（MH/T4055.1—2022），《低空飞行服务系统技术规范第2部分：技术要求》（MH/T4055.2—2022）。

2023年，为了更好地规范无人驾驶航空器飞行以及有关活动，国务院、中央军委制定《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（2024年1月1日施行，以下称《无人机暂行条例》）。《无人机暂行条例》第二章对无人驾驶航空器的设计、生产、进口、飞行和维修活动进行了原则性规定。第7条规定标准化管理要求，国务院标准化行政主管部门和国务院其他有关部门按照职责分工组织制定民用无人驾驶航空器系统的设计、生产和使用的国家标准、行业标准。第8条规定了外控机制，除了应当符合产品质量法律法规以及有关国家强制性标准之外，还应当取得适航证（AC）。

2023年12月，工业和信息化部颁布《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》，对无人驾驶航空器生产管理规则进行了进一步的细化。2024年民航局发布《中型民用无人驾驶航空器系统适航标准及符合性指导材料（试行）》（民航适函〔2024〕52号）。

此外，民航局根据《民用航空产品和零部件合格审定规定（2024年修正）》，制定了针对特定厂家、特定无人驾驶航空器型号的专用条件。实际上，我国对于无人机设定了“三证”，即型号许可证（TC）、生产许可证（PC）、适航证（AC）作为外控机制。上述法规和文件规范重点主要是明确无人驾驶航空器的生产制造中的一般性规则和适航要求。但对于eVTOL仍然不明确，通常作为特殊类别航空器“一事一议”进行审核，生产和适航要求尚缺乏明确依据。

我国低空技术合规的重点，是确保低空航空器安全性。归纳起来内容包括：在航空器生产标准方面要明确出厂时需要配置的最低安全要求，在航空器外形、材料和内置程序方面做好安全保障。例如，在设计中减少尖锐突出的外形，优先采用钝化设计，避免坠落时的冲击风险；在内置程序中设置不可更改的飞行数据记录系统。

在适航方面，一方面对飞行风险高的航空器采用适航审定模式；另一方面针对风险较低的众多新型航空器简化适航审定程序，委托具备资质的社会第三方参与适航审定工作。此外，对于玩具类航空器采用产品质量监督方式。总而言之，对进入空域中飞行的航空器采取全方位的安全保障。

不过，应当认识到，以载人航空的安全标准要求无人机等新型航空器进行低空活动的制度，已经成为影响产业发展的法律障碍。所以，对于低空航空器安全性的规制，应当适度降低标准，并为其发展提供包容的空间，包括提供充分的实验空间、容错空间，并通过法律予以保障。在合理安全前提下，可以通过监管沙盒和地方试点等方式，提供风险测试和应对的实验空间。

3.对于确保低空技术先进性的规制需求，我国立法存在较大空白

低空技术作为一种创新类型的技术，与人工智能大模型、具型机器人、集成电路等发展中的技术一样，存在对创新和持续优化的需求。

首先，它们都不是最终消费级产品，在将来可规模化应用或者作为产品投放市场之前，需要经历一个充满复杂风险的创新冲刺和成果转化周期，其中每一次进化，都可能面临失败的可能和意想不到的障碍。

其次，它们都不是单一技术创新体，而是集成技术创新系统，由一系列创新软硬件组合而成，不是单一企业可以完成，需要一系列企业的合力，形成链条或集群创新关系：有的企业做研发，有的企业做验证，有的企业做硬件平台，有的企业做关键设备，有的企业做零配件，有的企业做程序或算法软件，但需最终集成，缺一不可。低空技术作为一种复杂的硬件软件集成，离不开主设备、零配件和各类软件的创新合力，想要最终可以投入产业化，就需要有针对性的立法，为这种集成创新提供必要的支持机制。

我国现行法规和政策经过前一阶段的修改和完善，对无人机合规发展，引入了技术标准和准入管理方面的要求，但是在更加重要的方面，即无人机等新一代低空飞行器作为一种复杂创新技术系统所需要的特殊创新机制支持方面，却明显存在欠缺。现有民商经济法律制度为低空技术开发，只是提供了一般的市场经济规则基础；现行的科技政策立法为科技创新和成果转化，也只是提供了一般性的技术政策保障。《无人机暂行条例》在第5条虽然涉及低空技术进步和成果推广应用，但该规定过于概括，有待具体化设计。

目前，一些地方政府为了抓住发展低空经济的机遇，积极颁布相关行动方案，推出关于助力低空技术和产业创新的地方性政策或规则。例如，广东省印发《广东省推动低空经济高质量发展行动方案（2024—2026年）》（以下称“行动方案”），从提升产业创新能力和国际竞争能力角度，提出一系列助推低空经济高质量发展的举措。对低空技术的创新促进，主要体现为关于提升创新能力的要求，包括：布局一批省级创新平台，争创国家级创新平台1—2家，攻克一批低空领域关键“卡脖子”技术，基本实现低空产业链自主可控等。

其中，在第五部分“提升低空产业创新能力”，第12条对“加强关键核心技术攻关”做出部署；第13条和第14条分别对“前瞻布局前沿技术研究”“打造国家级产业创新平台”做出行动部署；在第六部分“打造世界级低空制造高地”，则从企业做大做强、促进企业产业链协调发展、强化企业创新能力、招大引强加速产业集聚、加强海内外开放合作等方面，就提升低空技术国际竞争水平做出指导要求。

应该说，上述地方性规范或政策，从旨在推进低空技术成熟、发展低空经济的意愿上来说是可圈可点的。但是要看到，这些地方性规范或政策不仅位阶低、合法性不足，而且从低空技术属于复杂集成技术这一特点来说，能否达到预期效果存疑。何况面对低空技术作为集成系统创新的复杂性，任何地方仅凭自己不可能包揽所有的技术创新需求，而只能在自己擅长或者具有潜力的领域发力。

最好的解决办法，还是要在国家层面进行“一盘棋”的立法，统一设计低空技术作为集成创新所需求的促进保障机制，并规划布局，使地方在集成创新思维下发挥自己的优势，选择最具潜力的技术方向加以攻关。

（二）推进低空技术与经济融合的规制需求

这一内涵体现出一系列旨在促进低空技术与经济正向融合的规制要求，包括释放低空空域资源、完善低空飞行规则、优化低空运行服务保障体系、完善相关低空基础设施、推进具体应用场景等。广义上，它还包括培养低空人才，如飞行、航空器及其零部件制造、飞行服务与保障等专业人才。

在2025年全国民航工作会议上，中国民用航空局明确提出要“发挥专业优势，聚焦典型应用场景，统筹推进传统通用航空转型升级与新兴无人机产业创新发展，夯实低空飞行安全管控基础，加强低空服务保障体系建设，积极拓展低空飞行应用场景，在确保安全的前提下充分释放低空经济发展潜力”。

这些提法，即属于推进低空技术与经济融合的改革思路。同样，推进低空技术与经济融合的规制要求，构成一种系统集合，每一项都不可或缺，应避免缺漏和短板，出现“木桶效应”。重点包括以下四个方面的规制需求。

1.释放低空空域资源的规制需求

低空经济要成为现实，关键要有足够的空间，让低空飞行器飞起来。这里面首先涉及关于空域作为重要经济资源的认识问题，应从以空防为中心的片面空域观，转向兼顾资源利用的积极、多维空域观，甚至应当考虑建立低空使用权制度。我们现在不仅拥有低空技术，使得发展低空经济成为可能，还拥有大数据、云计算、人工智能、无人驾驶、北斗导航等成熟技术支持，使得低空开放、航线规划、空域管理、低空交通指挥网络平台建设等方面能够完善。

但是，我国现在的空域观，主要还是新中国成立初期在空防能力薄弱环境下形成的唯安全中心论空域观的延续，对于空域主要是在国防安全、军事安防和公共安全受威胁角度加以认识，并没有对空域具有资源利用价值予以足够关切。可见，要推进低空技术与经济融合，就必须改革既有空域观念，明确空域的经济资源属性，将释放低空空域资源作为改革关键之一。

释放低空空域资源，与改革空域管理体系存在密切关系。它们只有一并改革才能够更好推动低空真正资源化，并达到最终为低空活动松绑的效果。空域管理体系是由多方面构成的，其中关于空域管理的体制最为关键，空域管理方法和技术也很重要。一国空域管理体系会受到空域基本观念的制约。

目前，我国主管部门通过严格的空域管理，包括复杂的空域划设、航空器资格认证和飞行管制程序等，对航空业进行严格管理。这些管制措施使得利用空域飞行很难，导致我国空域利用建设明显不足，包括没有满足公共服务的需求、空域划设不合理、在空域利用上没有体现经济性等。

具体到低空空域管理方面，基于低空经济发展的目标导向，虽然有关政策提出要从保障安全转化为兼顾激励发展，但在总体上却难以摆脱简单安全观的束缚。我国在2023年之前，围绕通用航空事业发展需求做了一些改革，但对于传统军管主导的空域资源受严格管制的法律原则改变不大。

《民用航空法》规定了空域划分的一般原则，《飞行基本规则》（2007年修订）对空域管理作出原则规定，《通用航空飞行管制条例》对通用航空飞行空域划设和使用要求提出了特别规定；《民用航空空中交通管理规则》（2022年修正）分类定义了管制空域，《民用航空使用空域办法》规定了民用空域的使用规则和办法；《民用航空使用空域工作程序》等对空域管理工作发挥规范指导作用。但是，这些规定主要是根据严格空防体制下的管理需要进行空域划分，非常复杂。

在推进低空空域管理改革形势要求下，2010年，国务院、中央军委出台《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（国发〔2010〕25号），提出低空空域垂直范围原则为真高1000米以下，试点空域内划分为管制空域、监视空域和报告空域，区分不同模式进行分类管理。2016年《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号）又将低空空域范围扩展到真高3000米以下。2022年第一部省级空域划设方案《湖南省低空空域划设方案》获批实施，湖南省分类划设管制、监视和报告三类空域共171个。但是，上述这些仅仅是政策性的、有限的松动。

2023年之后，随着低空技术发展，为了处理传统飞行和无人机飞行关系，为后者留出更大空间，国家开始酝酿新的立法。2023年11月8日，中国民航局发布《空域管理条例（征求意见稿）》，该条例整体吸纳了《飞行基本规则》空域管理章节和主要原则，对空域进行分级分类管理，区分空中禁区、空中限制区、空中危险区、空中保留区、航路航线、进出境点、等待空域、空中放油区、试飞空域、训练空域、防空识别区、临时空域等。

2023年12月21日，中国民航局发布《国家空域基础分类方法》，将国家空域分为管制空域（A、B、C、D、E类）和非管制空域（G、W类）。G类空域真高为120—300米（排除作为B类的民用运输机场上空，作为C类的建有塔台的通用航空机场上空，以及影响军事飞行和民航公共运输飞行的空域），W类空域为G类空域内真高120米以下部分空域。

2023年《无人机暂行条例》第5条规定，国家在确保安全的前提下积极创新空域供给和使用机制，并在第三章“空域和飞行活动管理”中对无人驾驶航空器使用空域的程序和条件以及飞行要求进行了规定。2025年的《民用航空法（征求意见稿）》第74条规定，划分空域应当兼顾“低空经济发展需要”。

应该看到，上述立法规定朝着低空开放方向进了一大步。但是，总的来说，受到既有空管体制观念的限制，低空空域开放范围实际仍然有限，加上航空器适航标准严格，导致低空空域准入难、低空资源利用转化率低等问题并未得到有效解决。2024年年底，中央空管委为了打破空域管理惯性，在6个城市开展eVTOL试点，将600米以下空域管理授权部分地方政府。这一改革试点引人关注。但是，由于配套的空域管理体系尚未改革到位，地方要将这项授权政策顺利落地不易。

2025年以来，民用航空管理部门出手助力，推进低空空域分类划设和管理工作，并明确地方政府应争取国家支持探索建立低空空域分类管理和动态调整机制，保障空域用户的差异化需求，实现低空空域资源有效管理和充分利用。但是，地方在低空空域的划分和使用过程中，仍存在高承诺与低兑现的情形，地方适飞空域实际极为有限，由此也凸显出低空实质开放仍需时日。

笔者建议，应更大程度转变军管主导的空管体制，构建空域防卫、公共安全和经济利用三维兼顾的空管体制，最好从协调军航、民航（民用公共运输飞行）、传统通用航空、低空飞行活动关系入手，制定一部统一航空法或者在体系协调基础上制定一部低空飞行活动法。

重点包括：明确低空飞行与低空经济产业协同发展的关系；更大幅度改进空域管理体系，赋予更大低空空域开放（如1000米以下实现基本的低空飞行自由）；鉴于低空飞行灵活性，明确中央主导和地方协同分工体系，对不同层级机构职责加大差异设计，核心围绕空域安全、技术标准、运营许可和隐私权保障展开，注意飞行数据本地化存储，限制敏感区域（如军事基地）的数据采集与传输；简化某些低空活动类型的审批流程，如简化无人机物流的航线许可。

对比起来，美国作为航空先发国，加上其国土周边环境的特殊性，很早意识到航空商业化和通用航空的价值，奉行“空域是国家公共资源，每个公民都享有使用空域的权利”的法律原则，积极顺应技术发展而推进空域开放。美国将85%空域划为民用空域，其中绝大多数可以为通用航空所使用。1993年之前，其国家空域系统主要分为绝对管制空域、终端管制空域、机场雷达服务空域、机场交通空域、通用管制空域、非管制空域和特殊使用七类空域。

1993年9月16日，美国联邦航空管理局（FAA）部分采纳国际民航组织建议的空域分类标准，在分类命名和结构方面做出部分修改，把空域分成A、B、C、D、E和G类，其中A类属于绝对管制空域，B、C、D、E属于管制空域，G类属于非管制空域。G类一般指1200英尺以下的空域，飞行安全由飞行员本人负责，属于飞行绝对自主领域，空管提供技术协助即可。“9·11”事件之后，美国一定程度上加强了空域安全保障，但仍然是在承认通用航空飞行自由的基础上采取相应方式，即仅在必要的特定低空领域通过划分“防空识别区”（ADIZ）、“飞行限制区”（FRZ）和“禁飞区”等区域来限制飞行。

美国在上述以积极利用为本位的空域资源管理体制下，对低空赋予了较大的飞行自由，从空域资源管理角度来说，低空飞行基本没有障碍。可见，这种体制对于低空技术创新发展及与经济融合具有很大的包容性，基本没有抵触。在这种情况下，当同样面对低空技术发展机遇时，美国所承担的推动与经济融合的改革压力，显然比我们要小。

目前，美国面对低空技术与经济融合的需求，为保持全球竞争力，确立了平衡创新与安全的基本目标，建立相应的规制体系。不过，其在联邦与地方的权责划分、技术标准迭代速度方面仍面临关键挑战，例如，对于州内私有财产上空的低空空域无人机活动是否超出了国会和美国联邦航空管理局的监管权限范围的问题，由于美国联邦航空管理局未就无人机最低飞行高度或财产权问题发布任何法规，目前尚不明确。

主要做法是，由美国联邦航空管理局主导架构，州和地方参与补充，通过试点项目逐步优化政策。美国联邦航空管理局依据《联邦航空条例》（FAR）第107部（Part 107）管理商业小型无人机，要求操作者通过认证考试、限制飞行高度（400英尺以下）和速度、禁止在禁飞区和夜间飞行（须额外许可）等；同时针对eVTOL等先进技术，《先进空中交通国家蓝图》（Advanced Air Mobility Implementation Plan）还通过特殊类适航审定机制（Special Class Airworthiness）逐步推进技术应用。

此外，《无人机系统融合试点计划》（The Unmanned   Aircraft Systems Integration Pilot Program）也提出分阶段整合无人机进入国家空域系统（NAS），重点关注超视距飞行（BVLOS）和城市空运（UAM）。州和地方承担补充性监管，即制定补充规则，在自己具有的事权范围，进行规范管理。部分州制定隐私或空域限制法规，禁止无人机飞越私人财产或敏感区域。例如，美国首批与无人机相关的监管立法早在2013年就已经于佛罗里达州、爱达荷州等州出台，加利福尼亚州也在2014年明确立法要求无人机不得在未获允许的情况下以低于约107米的高度穿越私人土地或房屋。

2.完善低空飞行规则的规制需求

我国传统的飞行规则，是在严格空管体制下形成的军航和民航飞行规则，当时并没有意识到低空飞行的特殊需求问题，即使后来经过通用航空的改革冲击，对航空器适航审定的规则和空域飞行规则，仍然体现出以绝对安全保障为基本目标的规制特点。

例如，在操控员规则和基础设施建设方面，重点是推动操控员熟悉安全规则，并以基础设施保障飞行的稳定性和秩序。又如，在应用场景方面，虽然对各场景的培育体现了对低空经济发展的支持，但总体上以运行场景为面向，以风险为基础的分类监管，仍然体现了安全的绝对性，并未将发展效益作为重点纳入空域准入考虑范围。这种情况导致了以低空技术为支持，以发展低空经济为面向的低空飞行面临极大障碍。

首先，低空飞行对安全规制要求降低。传统飞行规则以飞行绝对安全为目标，在保障绝对安全的基础上推进其他目标的实现。安全目标发挥防御作用，当安全保障能力的屏障受到冲击时，其他目标就要向后退缩。

但是低空技术发展使得低空飞行安全风险相对降低，与传统公共航空运输和通用航空飞行风险相比：一是安全风险类型存在差异。传统航空飞行一旦发生事故，机上和地面生命安全将遭受重大威胁；而低空飞行主要是对地面主体的噪声和隐私影响。二是安全可控性存在差异。传统载人航空高速运行，系统十分复杂，这些决定了其一旦坠落，后果难以控制；但低空航空器，相对慢速飞行，系统相对简单，加上防撞装置、电子围栏、安全降落系统、自动返回等新技术的加持，较好地防范和控制了低空飞行风险。

此外，低空飞行在数智化加持下，使得传统飞行安全管制手段具有不适应性。对于低空航空器来说，噪声可以通过技术措施进行优化，隐私风险也可通过系统控制和干预进行有效防范。

其次，低空飞行导致新的航空器共享空域飞行管理问题出现。低空技术出现，使得传统的军航、民用公共航空运输、通用航空之外，又添低空飞行，使得空域利用类型更加多元化。由此，低空飞行管理面向的不仅仅自身作为某一种类型的飞行管理，而是需要处理与各种类型航空器共享空域的关系。为此立法者应就共享空域使用关系提出解决方案，通过规制理顺各方复杂的利益关系。

最后，低空飞行自身关涉主体多，利益关系多元而复杂，这种复杂性远超土地、海洋利用或者传统航空飞行空域的复杂性，尤其是产生对其他低空主体和地面权利人之间的特殊飞行关系。土地和海洋利用更多的是在横向权利界分中产生利益冲突，传统航空器飞行空域利用更多体现为航空公司之间航线航路利用的竞争，但低空飞行不仅在低空空域范围可能与传统航空器飞行空间有所交叉，还存在横向的基于各种场景的对低空空域利用的交叉关系，以及纵向的与地（水）面之上主体的生产生活空间的交叉关系。

基于低空飞行以上安全和利益关系的变化，对其飞行管理规制应当予以特殊类型化，而不宜简单套用民航飞行规则或通航飞行规则，应该根据低空飞行安全风险相对降低的事实，面向低空经济发展需求简化低空飞行规则。同时，又要针对低空飞行产生的各种航空飞行空域共享关系，引入相应空域飞行调整规则，包括建立空域分区分层管理机制，明确低空范围内的飞行规则，避免与传统航空冲突；同时使用技术手段和其他手段，改进和提升空域共享能力。例如，欧盟为缓解可能阻碍新兴航空市场发展的问题，修订现有的航空安全规则，并制定针对新型航空器的独特规则。

2023年美国颁布《无人机竞争力增强法案》，通过简化无人机飞行标准以破除制度障碍，增强在这一快速发展的行业中的领导性地位。美国联邦航空管理局为了增进空域共享效率，还开发了无人驾驶航空系统（UAS）交通管理系统（Unmanned Aircraft System Traffic Management，UTM），以动态空域划分方式，实现空域灵活共享；同时还利用技术条件，增加夜间/特殊场景飞行，明确气象条件、人口密度等限制标准。

此外，为处理低空飞行中与其他低空主体和地面权利人的复杂关系，引入相应的利益关系规则，理顺低空经济主体对低空利用权利的配置关系，明确飞行主体与地面权利主体的法律利益关系。否则，即使在物理空间做出低空开放，却也可能因为飞行规则僵化或不适而飞不起来或者飞得不合理，导致低空开放成为一种假想设计或者充满风险和利益纷争的简单设计。

我国2023年制定《无人机暂行条例》，旨在更好规范无人驾驶航空器飞行以及有关活动，基本面向便是建立无人机特殊飞行规则。主要内容有五个方面：

一是对无人机进行分类规定，区分微型、轻型、小型、中型、大型，进行飞行区别规制。二是对于无人机飞行要求做出规定，包括实名登记（在民航局“民用无人驾驶航空器综合管理平台”实名登记，并在机身上粘贴登记二维码）、空域限制（真高120米以上空域，机场、国境线、军事区、核设施等敏感区域上空均为管制空域，需要提前申请，但微型、轻型、小型可在管制空域外自由飞行，无须申请）、持证要求（操控小型、中型、大型无人机需要取得民航局颁发的操控员执照，轻型仅需要通过培训，微型无须证件但未成年需监护人现场指导）。三是对无人机飞行做出禁止规定，包括禁止拍摄军事设施、扰乱公共秩序、运载危险品、飞越人群上空等，禁止外国无人机在华从事测绘活动。四是规定违规处罚。五是规定特殊场景，包括农业作业和紧急任务。

这些规定有利于无人机进入低空飞行，但是总体看来，对无人机飞行实际开放程度，无论高度、范围还是管理约束方面，距离发展低空经济期望还较远。此外，这些规定还存在落地问题，主管部门实际管理一时难以跟进。至于警用等性质的特殊航飞，更是没有具体依据可循。

为此，一些地方积极制定政策，希望通过加强低空协同管理机制促进低空飞行。例如，深圳市2023年12月29日出台《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，第6条便规定市人民政府与空中交通管理机构、民用航空管理部门建立低空飞行协同管理机制，第7条规定市交通运输部门承担本市低空飞行协同管理机制运行的日常工作。不过，地方立法受到上位法的限制，促进作用恐怕有限。

3.优化低空运行服务保障的规制需求

低空飞行活动和由此衍生的经济活动的顺利开展，作为低空技术的伴生产物，本身还需要相应的低空服务保障的支撑。广义的低空管理服务，基于低空技术与经济融合的目标，不仅包括具体服务于低空空域运行的情报服务，也包括支持相关基础设施、人才条件等。

首先是低空空域运行的管制和情报服务。低空空域运行，需要一系列的管制和情报信息支撑，但是现在的空管体制下很难提供适合的管制和情报服务。我国通航运行服务保障情况本身就很薄弱，使得低空运行难以借重。

一方面，低空飞行难以获得必要的飞行管制服务，包括飞行监控、飞行问询应答及飞行指挥、飞行计划申请等一系列服务。目前空域管制的情况是，管制席位的设置是针对高空高速的运输飞行设置的，提供给运输飞机的雷达服务等，对于通航作业等低空、路径运行多变的运行覆盖有限，分配精力也不足，不能实时指挥。所以，对于通航和低空飞行，基本上只能由现场管制员提供航行服务，简单划定运行区域和进出通报，由飞行员自行掌握，管制一线负担加大。

另一方面，低空飞行也难以获得专业性、及时可靠的情报服务（提供航行资料汇编、航图、航行通告和实时航行资料）和气象服务（机场航路气象预报、实况报道及趋势报道）。在飞行运行情报处理上，低空运行主体容易各自为政，自行提供航图绘制、气象、飞行计划申请等信息。实际上，单个的主体很难有专业化的情报能力，势必导致零星散乱、效率低下。

2018年，民航局制定《低空飞行服务保障体系建设总体方案》，规划建设国家、区域和飞行服务站三级服务保障体系，旨在配合国家空管委（2021年改为中央空管委）批准在四川进行的低空空域综合管理改革试点，形成以地方政府为主导、军地民三方共同参与的低空管理模式。随着2020年之后低空空域管理改革试点扩大，民航局又制定专门文件，规范飞行动态数据传输、低空飞行服务系统技术要求和专业人员基础培训，构建无人驾驶航空法规标准体系。

截至2023年年底，在提升管制能力方面，全国建成通用机场449个，完成国家信息管理系统、7个区域信息处理系统和32个飞行服务站建设，上线民用无人驾驶航空器综合管理平台；在提升低空监视能力方面，建成了以北斗数据为基础，融合北斗短报文、广播式自动相关监视数据的通航北斗飞行动态信息服务平台；在提升通航情报服务能力方面，先后公布了432个通用机场情报资料以及全国范围低空目视航图，同时民用无人驾驶航空器综合管理平台提供无人驾驶航空器实名登记、适飞空域查询、飞行活动申请等服务。

地方目前为了更好优化低空运行服务保障，积极通过地方立法或政策进行了机制加强。以2023年12月出台的《深圳经济特区低空经济产业促进条例》为例，第三章“飞行服务”明确五个重点机制：

其一，由市人民政府组织编制低空空域规划，并按照国家有关规定履行审批手续。低空空域划设信息按照国家有关规定公布（第18条）。其二，市交通运输部门负责统筹本市范围内从事低空飞行活动的单位和个人的低空空域资源使用需求，协同空中交通管理机构，科学区分不同类型航空器特点，制定低空空域使用方案（第19条）。其三，市人民政府协同空中交通管理机构、民用航空管理部门，以运行安全为导向，对不同类型的航空器低空飞行实施相适应的管理和服务措施（第20条）。其四，市人民政府组织建设低空飞行服务平台，依托低空飞行数字化管理服务系统，为开展低空飞行活动的单位或者个人提供低空飞行服务和协同运行服务，并适应大规模低空飞行管理和服务的需求，不断拓展服务功能（第21条）。其五，单位和个人开展低空飞行活动，依法需要提出低空飞行活动申请的，应当按照规定向有权机构提出（第22条）。

2024年11月，深圳粤港澳大湾区数字经济研究院（IDEA）发布国内首个低空管理与服务操作系统OpenSILAS 1.0 Alpha版，旨在统筹、协调、管理并分配低空时空资源，支持各类低空飞行活动高效、安全运营，助力相关行业的发展；在系统内，用户可以获得实时低空飞行信息，实施精确空域划设。未来，这一系统将结合先进的AI技术，提升低空飞行的智能化管理水平，可以预测并避免飞行冲突，提高飞行安全性。

从国际经验来看，欧美为了优化无人机低空运行服务保障，一个重点是强化技术管理，不仅从技术上提升航空器数智化水平，包括强制无人机/UAM设备配备避障系统、实时监控及身份识别技术（如远程ID）等，同时也着力通过构建服务保障技术系统提升低空运行服务保障能力。

例如，美国联邦航空管理局颁布身份远程识别规则，强化无人机飞行的可识别性。在美国的一起案件中，这一新规被无人机用户质疑，但联邦上诉法院确认了基于必要安全和秩序考虑的管理技术规则的合法性，为此项技术的应用提供了保障。美国联邦航空管理局引入前述的无人驾驶航空系统交通管理系统（UTM），除了保障各种航空空域安全共存，还具有构建服务保障技术系统的意义，核心原则还包括对无人航空器飞行实施分布式管理（不同于传统的集中式空管，其依赖自动化技术和运营商、第三方服务商等多方协作）和可扩展性管理（适应未来无人机数量激增和物流、巡检、急救等多样化应用）等。

欧洲航空安全局也希望促进无人机系统和城市空中交通领域的创新和发展，同时建立一个高效、相称的监管框架，摆脱可能阻碍市场发展的烦琐规则。欧盟还在2024年推出的欧洲单一天空空中交通管理研究系统（Single European Sky ATM Research，SESAR），这是一项航空交通管理（ATM）现代化计划。在过去，欧盟曾开展大量航空交通管理研发工作，但对于如何进一步发展（从低技术成熟度阶段逐步提升）并最终实施有前景的研究成果，却缺乏统一的规划，SESAR则在欧盟“单一天空计划”（The Single European Sky）下，通过技术创新和空域整合，确立统一技术标准和协同决策（如网络管理）解决管理碎片化导致的航线冗余、延误和高碳排放等问题，提升欧洲航空系统的效率、安全性和可持续性。

其次是加强配备低空基础设施建设。低空运行需要基础设施，包括起降平台、充电站、导航通信系统等。过去发展通用航空，最需要的是通用机场建设，而现在低空飞行主要是起降、中转、货物装卸、乘客候乘等物理平台。过去发展通用航空，需要重点建设固定运营基地（FBO）、飞行服务站（FSS）、维修站（MRO）等必要基础设施，现在低空飞行则主要要求建立低空飞行服务席、充电站、电池存储、飞行测试等物理基础设施。

过去发展通用航空，还需要引进先进的通用航空导航、通信、监视设施，现在低空飞行同样需要先进的低空通信导航、通信和监视设施。低空基础设施建设方面，既要通过地面基础设施保障链路稳定性和连续性，又要借助技术底座完善低空空域使用的风险预警能力和风险化解能力，通过数字化技术自动优化路线，减少碰撞风险。

低空基础设施建设不易，其与低空经济效果并不直接挂钩，单个企业自身往往不愿意投入，有时也没有力量投入。所以，针对这一特性，应发挥政府和大企业应当主导建设作用，同时鼓励其他企业参与建设。

《深圳经济特区低空经济产业促进条例》专门在第11条规定，市人民政府统筹本市低空飞行基础设施的规划、建设和运营管理，并协同空中交通管理机构、民用航空管理部门制定本市低空飞行基础设施建设和运营标准。市人民政府支持社会资本依法参与低空飞行基础设施建设与运营，鼓励社会资本建设的低空飞行基础设施向社会开放共享。

此外，第13条就编制本市低空飞行基础设施建设规划、推进低空飞行基础设施智慧化建设，第14条就低空飞行物理基础设施的规划、建设和运营管理，第15条就低空飞行通信、导航、监视、气象监测等信息基础设施的规划、建设和运营管理，以及通信网络对低空空域的覆盖建设，第16条就建设低空飞行数字化管理服务系统，第17条就编制本市低空数字空域图和推动低空数字空域图按照规定开放共享等作出相应规定。

2024年11月，深圳市出台《深圳市低空基础设施高质量建设方案（2024—2026年）》，提出到2026年建成1200个以上低空起降点，覆盖载人飞行、物流运输、社区配送及城市治理服务四大领域。目前深圳已建成各类低空起降设施249个，规模全国领先。总体上，都是通过政府有关机构或者协同合力，推进低空基础设施尽快形成，并确保符合低空运行服务保障的要求。

4.推进具体应用场景落地的规制需求

低空技术与经济融合，最终需要归于具体场景化。低空具体场景是低空经济价值实现的最终形式，低空场景丰富程度和发展质量是低空经济发展程度的衡量标准。低空经济上游为原材料与核心零部件领域，中游包括低空制造、低空飞行、低空保障与综合服务等，下游为各种应用场景。低空场景是低空经济产业链末端，其活力可以直接用于衡量低空经济效果。低空具体场景活力必然是前面各个环节共同推动的，因此检验低空经济发展是否高效，应用场景活力是重要的检验标准。

低空经济应用场景活力高，说明技术创新成熟，空域资源释放到位，应用合理，管理充分。如果低空经济应用场景活力不足，则说明存在薄弱环节。这就使有必要对低空经济具体场景化予以促进性规制，应区分相关特定场景的具体情况，合理设置具体规则和特殊规则，合理配置必要资源，支持低空经济形态具体落地。

目前，《无人机暂行条例》对于场景进行了一定区分，比如“从事常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动的人员无需取得操控员执照”。《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》按照运行场景风险进行分级分类管理。民航局针对具体场景发布了《城市场景轻小型无人驾驶航空器物流航线划设规范》《农用无人驾驶航空器操控员培训管理规定（试行）》等文件，对于几类典型应用场景中的重点问题进行了回应。但总体上，从促进低空技术与低空经济融合角度，对低空经济场景欠缺系统性规定。

为了弥补上位法律法规关于具体场景促进性规制系统的不足，不少地方明确通过地方性立法或政策，结合自身资源设计促进措施，培育低空应用场景。《广东省推动低空经济高质量发展行动方案（2024—2026年）》，第四部分提出“积极拓展低空应用场景”，包括构建低空智慧物流体系、发展城市空中交通新形态、打造航空应急救援体系、全面赋能“百千万工程”、培育低空新兴消费业态等。《广州市低空经济促进条例》在第五章“应用推广”明确了负责推动各场景的主管部门，细致列举了市、区人民政府及有关部门应当推动的低空经济场景。

《深圳经济特区低空经济产业促进条例》在第五章“产业支持”中，要求坚持应用场景引领（第32条）；要求发挥财政性资金的引导作用，带动社会资本参与低空经济产业投资，助力培育低空经济企业、拓展低空飞行应用场景、开展低空经济技术创新，构建低空经济产业良好生态（第34条）。

此外，一些地方性政策，为了抢占应用先机，直接使用经济刺激，推出了一系列补贴策略。当然，其合理性和科学性值得研究，限于篇幅本文不予展开。

低空技术的突破性发展，为我国带来了难得的发展低空经济战略机遇，同时也带来对法律规制变革的挑战。低空经济作为低空技术的产物，从全球科技经济发展视角来看，具有创新技术经济的根本属性。创新技术经济是从20世纪中叶开始，各国在重大技术创新背景下，基于“创新技术+经济”灵感，通过政策驱动发展起来的新经济形态。它存在创新技术条件的限定性，为此需要通过特殊技术规制，加以促进和保障，否则难以顺利发展。

我国低空经济要实现高质量发展，必须正视其作为创新技术经济的特殊属性，并以此为语境完善相应法律规范体系。重点应引入技术规制混合模式，突出技术规制的重要性和复杂性。这种模式不抵触一般经济规制，但强调技术规制必要性和价值；同时，虽然与其他创新技术经济的技术规制近似，但在如何促进和应用低空技术方面具有不可忽视的针对性和特殊性。相关技术规制关键点在于，促进低空技术顺利完成创新并且成功实现产业化。

低空经济此项技术规制具有两重内涵：一是应确保低空技术的先进性。鉴于低空技术具有集成创新技术的复杂性，此类技术规制应当包含确保技术合规和支持创新两个层面的规制需求。二是应确保低空技术产业化应用到位。这一内涵反映为有效推进低空技术与经济融合系列规制要求，重点为释放低空空域资源、完善低空飞行规则、优化管理服务保障、完备低空基础设施、推进具体应用场景等需求。

低空经济技术规制并非易事，创新技术本身是极其复杂的、易变的，无论是促进技术创新还是促进与经济融合，所蕴含的规律性内容并不容易把握。对此，既需要宏观洞见，也需要微观精致，还需要动态辨析。此外，在低空技术创新的集成化结构下，上述技术规制要求呈现为一种木桶结构，每一项要求都是结构中不可缺少的一块，任何一项的薄弱都可能导致创新集成功败垂成。我国现有国家法律法规和地方法规政策，在对低空经济发展的技术规制方面，做出了不少努力，也取得了不少积极成果。但总的来说，距离低空经济高质量发展需求，还存在较大的空间。

下一步，应当提升认识论，深化对低空经济具有创新技术经济属性的理解，廓清低空经济技术创新及产业化应用规律，由此解开技术规制密码，提升制度创新水平，推动低空经济发展和繁荣。